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“诉调对接”的现状及展望
作者:洛阳市涧西区人民法院院长 胡博文  发布时间:2012-04-24 10:20:50 打印 字号: | |
  司法责任就是及时有效地化解纠纷,通过正当程序实现公平正义。随着社会转型期和矛盾多发期的来临,各级法院尤其是基层法院大都面临着案多人少、信访压力过大、审判质量不高,群众满意度较低的窘境。面对有限的司法资源,社会的正义诉求面临着越来越大的挑战,为了摆脱困境,各地法院不约而同的选择了“诉调对接”的工作机制。严格意义上讲,“诉调对接”并不是一个法学概念,它指的是一种工作方法,理论上对“诉调对接”较为流行的定义是:通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合,使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接,充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势,使司法审判与社会力量优势互补,形成合力,促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决,从而更好地维护社会的和谐与稳定。

  “诉调对接”中的“诉”代表法院诉讼系统,“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解系统。“诉调对接”实质是法院诉讼系统与法院外非诉调解系统的相互对接,形成人民法院与社会调解组织在职能上良性互动、在作用上优势互补。

  从理论上讲,”诉调对接”就是一种多元化纠纷解决机制,所谓多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态调整系统。

  在我国的司法实践中,多元化纠纷解决机制体现在大调解格局的构建上,大调解格局就是紧紧依靠党委领导,积极争取政府支持,鼓励社会各界参与,充分发挥司法的推动作用,将人民调解、行政调解、司法调解融为一体。从中不难看出,诉调对接、大调解格局、多元化纠纷解决机制是从不同侧面、不同角度诠释的同一个问题。对于”诉调对接”的工作机制,各地法院在实践中,有着不同的理解,学术界也多有讨论,对此,笔者不敢置喙,仅就个人的观点谈谈粗浅的看法。

  “诉调对接”涉及的的三个层面

  “诉调对接”的推行既涉及实体的问题、又涉及程序的问题;既有内部的问题、又有外部的问题;既有规律性的问题,又有特殊性的问题。”诉调对接”几乎已经覆盖了法院方方面面的工作,但归纳起来,主要是围绕三种关系进行的。

  法院内部关系层面。具体的讲,一是管理关系。诉调对接要有相应的部门、人员、职责,使得诉调对接在法院内部的管理关系更加清晰,管理过程更加高效,监管活动更加有效,从而增强法官参与“诉调对接”工作的主动性和自觉性,提高“诉调对接”工作的成效和质量。二是协作关系,“诉调对接”不是线性的,它是立体的,全程的。在程序上包括诉前、诉中、诉后、一审、二审;在实体上包括民商事案件、刑事附带民事案件、行政纠纷案件以及鉴定案件等。这就需要法院各部门之间。法官、庭长、院长之间。上下级法院之间通力协作。三是考核激励关系,“诉调对接”的目的主要是用非对抗的方式化解矛盾,这就要求在绩效考核和激励机制上得以充分体现,起到积极的导向作用。

  法院与社会公众的关系层面。“诉调对接”在开启多元化纠纷解决机制的同时,也改变了法官与当事人之间简单的诉讼关系,它不但要求法官辨法析理,定纷止争,更强调法官的亲民性和服务性。从社会学的角度看,“诉调对接”也是一种公共服务,服务对象不仅包括当事人,也包括社会一般公众。在化解纠纷过程中,要打破当事人、社会公众与法院的距离感,“诉调对接”所提供的司法服务,无论是当事人诉讼进程中的司法服务,还是社会公众获取的一般性司法服务,都超越了诉讼本身的限制。通过服务理念的变化,服务模式的转变和服务效率的提升,增加民众接近司法、接近正义的机会。

  法院与其他机构的关系层面。主要包括法院与非诉调解机构的关系,与其他司法机构的关系,与党委政府的关系。“诉调对接”要在党委领导和政府支持下推进工作体系建设。法院要紧紧依靠党委领导,积极争取政府支持,鼓励社会各界参与,充分发挥司法的推动作用,将人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系建设纳入推进“三项重点工作”的整体部署。在坚持三大调解各司其职的前提下,充分发挥司法的引导、保障作用,加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合,及时把社会矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态,促进社会和谐稳定。

  四个方面有待加强

  “诉调对接”机制最早起源于南通的大调解机制,目前“诉调对接”机制在全国范围内兴起,北京、江苏、深圳等地都进行了大胆有益的尝试,在坚持司法最终原则的基础上,拓展和畅通各种救济渠道,及时有效地解决各种纠纷,取得了显著的效果。但是在全国各地发展的很不平衡,各地在推行过程中都或多或少的遇到不同的困难和障碍,集中反映在以下四个方面。

  “诉调对接”上升为国家司法政策的意识还需要增强

  “诉调对接”工作机制属于社会管理创新的范畴,在自下而上的改革创新中,必然要遇到各种障碍,对于这些问题,仅靠法院一家或者几个相关的独立部门是不够的,它需要全社会的共识,需要上升到国家司法政策的层面进行统筹和安排。只有这样,社会大调解的格局在整个社会管理创新中的地位,“诉调对接”在社会大调解中的功能和定位,才能得到充分的确定和明晰;社会公众对诉调对接的正义性、合理性才能得到充分的认可和理解。只有这样,才可能调动全社会的力量,从机构上、组织上、法律上、财力上保障“诉调对接”工作机制的实行,才能使这种工作机制在司法现代化和国家法治进步上起到更为现实和深远的意义。

  “诉调对接”制度建设还需加强

  “诉调对接”是一项社会工程,需要法律、法规、政策甚至道德规范、公序良俗的支持,而现行的有关“诉调对接”的规定只是散见于司法解释或地方政府规章的相关条文里,层级不高,内容简单、宽泛。到目前为止,还没有专门的规范性文件对“诉调对接”的具体内容作出规定。如何开展“诉调对接”,其具体的操作程序、组织架构,“诉调对接”与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。“诉调对接”成为法院的自选课程,有较大的随意性。

  “诉调对接”工作宣传力度还需要加强

  一部法律也好、一项机制也好,要想得到顺利的实行,离不开一定的社会基础,离不开社会公众的理解和认同,“诉调对接”是中华法系非对抗性法律文化的传承;是人民司法的优良传统;是世界各国多元纠纷解决机制的共同选择,有着旺盛的生命力。在诉调对接的推行过程中,要大发宣传这种和谐的法制文化,培养社会协商和民主自治的理念,健全和完善各种非诉调解机制,培根固源,为“诉调对接”的实行提供良好的环境和氛围。

  诉调对接的理论研究还需要加强

  多元化纠纷解决机制是世界各国在纠纷解决和法院司法制度发展中的共同研究课题,把多元化纠纷解决引入到司法程序,扩展了整个司法的观念、理念和概念,并发展出世界各国对整个司法改革的新思路。美国是目前在多元纠纷解决机制实践方面持最积极态度的国家之一,其多元化纠纷解决机制极具特色。英国设置了大量的法院外纠纷解决机构———特别裁判所,行政裁判所等。日本民事调停法确立了以广泛的民事纠纷为对象,通过当事人互让寻求合乎道理又符合实情的解决方法的司法调停制度。目前,在我国中国特色的多元化纠纷解决机制理论研究上还属于起步阶段,需要进一步加强。

  发展趋势:努力实现三个转变

  从技术性法官到社会性法官的转变

  “诉调对接”更强调法官的社会属性,首先要求法官学会走群众路线,走群众路线是我党的三大法宝之一,法官走出象牙塔,走下审判台,走向基层,了解基层,拉近法官、法院与人民群众的距离。“诉调对接”要求新时期的法官学会走群众路线,学会做群众工作,提高解决实际问题的能力。其次要求法官增加社会经验阅历,生活需要司法,司法也需要生活,一定要深入生活,了解群众所思、所想、所求,深入了解矛盾纠纷发生的深层次原因,才能将“诉调对接”工作作实作好。第三就是一定要充分了解国情、区情、社情、民情。法官要通过“接地气”,要通过把“最后一道防线”的工作做到前端去、做到第一线去,充分了解我们生存土壤的酸碱度,充分把握人民群众、企业的新期待、新需求。

  从单纯依赖政府力量到依靠民间力量的转变

  “诉调对接”要依靠党的领导和政府的支持,但不能单纯的依赖政府。在“诉调对接”的过程中,要充分的相信群众,依靠群众,注重培养和提高社会自治和自我消解矛盾的能力,为社会自治组织形态的形成创造宽松氛围。“诉调对接”在价值取向或功能上,一端是社会自治取向,另一端则是法律服务和司法利用取向;在运作方式上,分为公益型和市场型两种基本类型,而中间不同层次的社会或行政性纠纷解决机构,则可以为当事人提供多种选择和利用司法的途径。应充分动员律师、法律服务工作者、群团组织、群众性自治组织等民间力量的参与,因地制宜、因时制宜地探索市场化与公益化并行的解纷机制新路径,

  由基层社会的纠纷解决机制到具有普适性法律效力的正规纠纷解决机制的转变

  随着经济的发展和社会的转型,传统的血缘、地缘关系圈子在缩小,人的依附性减弱,流动性增强。这就给主要适用于熟人社会的传统民间调解方式的适用带来了新的困难。尽管在当下中国“大调解”改革中,民间调解有扩大适用的趋势,但还是摆脱不了民间调解原本属于基层社会老百姓之间纠纷解决机制的窠臼,无法满足重大、复杂、疑难、新型案件和社会层次较高的当事人的准司法需求。加大对民间调解的指导和支持力度,使民间调解走上调解主体的多元化,调解程序的规范化,调解内容的专业化健康轨道。
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